2016年11月8日上午10時，最高人民法院召開新聞發布會，發布《關于人民法院辦理財產保全案件若干問題的規定》（以下簡稱《財產保全規定》）、《關于民事執行中變更、追加當事人若干問題的規定》（以下簡稱《變更追加當事人規定》）兩個司法解釋和《關于嚴格規范終結本次執行程序的規定（試行）》（以下簡稱《終本規定》）。最高人民法院新聞宣傳工作領導小組辦公室副主任（巡視員） 王玲主持新聞發布會，最高人民法院執行局局長孟祥介紹相關情況，最高人民法院執行局副局長趙晉山出席發布會。
用兩到三年時間基本解決執行難問題，是當前及今后一段時期人民法院工作的重中之重。最高人民法院在今年4月出臺的基本解決執行難問題工作綱要中明確提出，人民法院在兩到三年期限內要完善執行規范體系，著力解決執行中因法律資源不足、法律空白點多、法律規定不明確、缺乏可操作性導致的執行人員規范意識淡薄、執行行為失范等現象，切實把執行權力關進制度之籠。
一、《財產保全規定》的有關情況
財產保全是指為保障生效裁判的順利執行、避免勝訴債權人權利遭受損失，而對當事人處分相關財產予以限制的一種訴訟保障制度。這項制度在保證民事訴訟順利進行、保護當事人合法權益、緩解執行難、維護司法權威方面發揮著重要作用。但實踐中，因財產保全設置的要求偏高、司法實踐中執法尺度難以統一、操作不規范等引發的保全難和保全亂問題比較突出，難以保障債權、有效遏制債務人隱匿、轉移財產，難以平衡保護債務人合法權益。為充分發揮保全制度應有的作用，以保全促和解、以保全促執行，從源頭上緩解執行難，最高人民法院在總結審判執行實踐經驗的基礎上，出臺了這部司法解釋。
《財產保全規定》共29個條文，重點內容包括以下五個方面：
（一）以問題為導向，合理調整申請訴訟財產保全的擔保數額
通常情況下，當事人申請財產保全的，需要提供擔保，以便賠償可能因保全錯誤對被保全一方造成的損失。民事訴訟法對當事人申請訴訟財產保全時應當提供的擔保數額未作規定，實踐中通行做法是要求當事人提供相當于請求保全數額的擔保，由于保全僅限制被保全財產的處分，一般不會導致財產滅失，所以，全額擔保的數額通常遠遠高于可能對被保全一方造成的財產損失，導致擔保要求過高，保全適用比例過低，保全作用難以有效發揮。為此，《財產保全規定》在充分考慮因保全可能對被保全財產造成實際損失的情況下，對保全擔保數額予以合理調整，規定訴訟保全的擔保數額不超過請求保全數額或爭議標的財產價值的百分之三十，大大降低了當事人申請保全的成本。同時，為避免擔保數額過低，不足以賠償因保全期間過長、市場發生巨變等增加的可能損失，司法解釋規定法院有權責令當事人追加擔保，對擔保數額予以調整，以平衡保護各方當事人的合法權益。
（二）以市場需求為參考，適時引入財產保險機制
近些年，司法實踐中出現了一種新的擔保方式，當事人通過購買財產保全責任保險，由保險公司為其財產保全提供擔保、并依照民事訴訟法規定承擔保全錯誤的賠償責任。這種新的擔保方式，有助于增強當事人的擔保能力，進一步降低保全門檻，提高保全適用比例，因此，我們在司法解釋中對這種創新做法予以吸收明確。
（三）以信息化手段為支撐，明確網絡執行查控系統在保全實施階段的應用
近年來，人民法院執行信息化建設實現了跨越式發展，為審判、執行工作質效的提升發揮了巨大作用。建成的網絡執行查控系統，可以在很短時間內，通過互聯網查控被執行人遍布全國范圍內的存款、車輛等主要財產，極大提高了人民法院查找被執行人財產的能力和效率。過去在保全的實施過程中，負責實施的執行機構能否運用該系統進行保全，實踐中做法并不統一。鑒于保全的實施也是執行工作的主要內容，依法應當可以適用該系統，而且該系統的運用有助于降低對當事人提供財產信息的要求，提高查控財產效率，防止債務人在訴訟階段隱匿、轉移財產，促進保全制度效用的充分發揮，因此，我們在《財產保全規定》中對此予以明確。此外，該系統在保全實施階段的應用，還要避免債權人因濫訴使用查控系統進而損害債務人利益。為此，《財產保全規定》對此種情形下的申請保全條件、信息告知和保密義務、保全措施的采取及救濟等相關制度做了特別規定，以便平衡保護雙方當事人的利益。
（四）以司法為民為宗旨，明確可免于擔保的情形
當前，在訴訟保全中可免于擔保的情形，法律及司法解釋沒有規定。《財產保全規定》對于贍養費、扶養費、撫育費等涉及弱勢群體以及公益訴訟等案件，明確規定可以不要求申請保全人提供擔保，這也是減輕當事人擔保負擔、解決保全難的重要體現。
（五）以制度規范為根本，明確解決保全亂的各項措施
實踐中，明顯超標的保全、惡意保全導致債務人生產生活困難、惡意延期申請解除保全、錯誤保全別人財產等保全亂問題也客觀存在，損害了債務人和案外人的合法權益。為進一步規范保全，落實中央提出完善依法保護產權制度的要求，在財產保全中體現“善治”理念，《保全財產規定》對此做了四個方面的合理安排：一是在確保實現保全目的的情況下，依法保護債務人產權。《財產保全規定》第十三條明確，被保全人有多項財產可供保全的，在能夠實現保全目的的情況下，人民法院應當選擇對其生產經營活動影響較小的財產進行保全，對廠房、機器設備等生產經營性財產進行保全時，指定被保全人保管的，應當允許其繼續使用。第二十條規定，財產保全期間，在不損害債權人合法權益的情況下，允許債務人對被保全財產自行處分。二是禁止超標的保全。《財產保全規定》第十五條明確不得超標的保全，對明顯超標的的土地、房屋等不動產以部分保全為原則，對銀行賬戶進行保全時應當明確凍結數額。三是合理分配解除保全責任，解決惡意延期解保問題。《財產保全規定》第二十三條明確，在仲裁請求被依法駁回等六種情況下，申請保全人應當及時申請解除保全，否則應當就此承擔賠償責任。四是保障權利救濟，防止保全違法錯誤。《財產保全規定》第二十六條明確，當事人、利害關系人認為保全行為違法提出異議的，人民法院應當依法予以審查。第二十七條明確，對被保全財產主張實體權利的案外人，可以最終通過訴訟進行救濟。
二、《變更追加當事人規定》的有關情況
變更追加當事人是指在執行程序中，變更或者追加第三人為申請執行人或被執行人的一項制度。這項制度在反制規避執行、迅速實現債權、減輕當事人訟累等方面發揮著重要作用。當前，相關法律及司法解釋規定在這方面有所涉及，但總體上看，條文設計過于粗疏，難以滿足實際需要。實踐中，借助違規注銷企業、濫用公司有限責任等方式逃避債務、規避執行的情況時有發生，債權人在新形勢下通過轉讓債權盡快實現債權價值的需求比較迫切，但現行法律、司法解釋對此沒有規定，導致各地法院實際做法不一，出現違規變更追加或者該變不變、該追不追的情況，既不利于有效打擊規避執行、充分保護債權人利益，也不利于法律適用的統一，影響了司法權威的樹立。為此，最高人民法院對執行當事人變更追加問題開展深入調研，出臺了這部司法解釋。
《變更追加當事人規定》共35個條文，對法院在民事執行中變更追加當事人問題作了全面、系統、明確的規范，不僅填補了此前法律、司法解釋的空白，積極回應了實踐中亟待明確的問題，還對司法解釋的既有條文進行了較為全面地吸收、整理和修訂，便于社會各界和人民法院理解適用。概括而言，重點包括以下四個方面：
（一）明確變更追加法定原則
當前，由于社會誠信度不高、法律制度不完善，被執行人通過各種方式逃避債務、規避執行的情形比較突出，加上訴訟成本高、周期長、財產保全難等客觀情況，債權實現的難度進一步加劇。為解決這些實踐問題，有觀點主張擴大執行程序中變更追加當事人的范圍，甚至主張只要第三人依實體法規定應當對被執行人的債務承擔責任的，就可以變更追加其為執行當事人。我們認為，這種做法不僅混淆了審判與執行的基本界限，也不利于保障當事人的程序權利，將帶來司法秩序的混亂。執行當事人的變更追加不僅關乎多方主體的切身利益，而且涉及審執關系、執行效率、程序保障等諸多問題，為平衡各方利益，尊重既有體制機制，變更追加當事人必須始終堅持法定原則。為此，我們在《變更追加當事人規定》第一條即明確規定，變更追加執行當事人應當符合法定條件，將變更追加事由嚴格限定于法律、司法解釋明確規定的情形，以期解決變更、追加執法不統一的問題。
（二）明確申請執行人的變更追加情形
法律、司法解釋對于申請執行人的變更追加一直沒有明確規定，實踐操作也不統一。為此，《變更追加當事人規定》首次在司法解釋層面，通過8個條文，明確規定生效法律文書確定的權利，因公民死亡、法人或其他組織合并分立等發生概括繼受，或者因債權轉讓、離婚分割等發生特定繼受時，權利承受人可以申請變更追加自己為申請執行人，以充分保護申請執行人及相關權利人的合法權益。
（三）增設被執行人的變更追加情形
此前的法律、司法解釋對變更追加被執行人情形有所規定，但隨著社會經濟和司法實踐的不斷發展，實踐中，被執行人轉移財產、逃避債務的情形五花八門，有必要增加新的法定情形予以有效規制。經過多方征求意見和反復論證，《變更追加當事人規定》明確增加了現實需求迫切、法律關系簡單、易于審查判斷的幾種變更追加被執行人情形，主要包括變更追加瑕疵出資有限合伙人、對瑕疵出資承擔連帶責任的公司發起人、出讓瑕疵股權的股東、違規注銷企業的清算責任人、承諾對被執行人債務承擔責任的主體、無償接受行政命令調撥財產主體、財產混同的一人公司股東等，以對逃避、規避行為形成精準打擊。
（四）增加保全和訴訟救濟
變更追加程序中，能否適用保全，法律、司法解釋此前并無明確規定。此次司法解釋增加規定了審查期間的保全制度，并對復議、訴訟期間的財產執行問題予以明確，以防止被變更追加為被執行人的一方在此期間轉移財產、導致生效裁判無法執行。
此外，《變更追加當事人規定》堅持繁簡分流，分別規定復議、訴訟兩種救濟途徑，針對基于出資不足、抽逃出資、清算責任等實體責任需要追加第三人為被執行人的復雜情形，明確賦予各方不服裁定可以提起訴訟的權利，力求在迅速實現債權與充分程序保障、執行效率與執行公正之間找到最佳平衡點。
三、《終本規定》的有關情況
根據被執行人的履行能力，金錢債權的執行案件大致可以分為無財產可供執行和有財產可供執行兩類。無財產可供執行案件，具體是指經過人民法院窮盡財產調查措施及相應的強制執行措施后，沒有發現被執行人有可供執行的財產，或者僅發現部分財產并執行完畢后，申請執行人的全部或部分債權不能得到實現的案件類型。對于這類案件，無論采取什么執行措施都不可能執行到位，這是任何國家、任何時期都無法避免的客觀存在，本質上屬于當事人應當自己承擔的商業風險、交易風險和法律風險。
實踐中，無財產可供執行案件占據執行案件總數的40%左右。關于此類案件的處理，域外經驗表明，可以通過完善的法人和自然人破產制度解決。但我國自然人破產制度尚未建立，法人破產制度尚未全面落實，導致破產不得的“僵尸企業”大量存在，導致大量案件無法執行。2009年以來，各地法院紛紛探索將終結本次執行程序作為處理此類案件的一項機制。所謂終結本次執行程序，主要是指對確無財產可供執行的案件，法院將暫時終結執行程序并做結案處理，待發現財產后繼續恢復執行的一項制度。2015年2月，最高人民法院在制定民事訴訟法司法解釋時，對終結本次執行程序制度予以正式規定。因篇幅限制，民事訴訟法司法解釋對終結本次執行程序的具體標準、程序及其后續管理等系列問題都沒有規定，實踐中，各地法院存在適用標準過寬、程序過于簡化等不規范問題，一些本不該進入該程序的執行案件被當作無財產可供執行案件處理，加之案件管理缺位，退出機制不暢，嚴重損害了債權人的合法權益，破壞了司法公信力。為更好解決上述問題，嚴格規范終結本次執行程序，有效防止為片面追求結案率而濫用終結本次執行程序，嚴把進口，最高人民法院經過充分調研、醞釀，出臺了這部規范性文件。
《終本規定》全文共19條，重點內容包括以下三個方面：
（一）嚴格規定終結本次執行程序的要件
終結本次執行程序的要件是該項制度最為核心的問題。為切實保障債權人的合法權益，避免終結本次執行程序的濫用，杜絕個別法院借此大甩包袱、逃避職責，《終本規定》對終結本次執行程序的要件做了嚴格要求，可以分為程序性要件和實質性要件。程序性要件包括：已經采取了發出執行通知、責令被執行人報告財產等必要的執行措施；已經依法對被執行人采取限制高消費及非生活或者經營必需的有關消費、納入失信被執行人名單等懲戒措施；執行案件立案后已經超過特定期限；對于下落不明的被執行人已經依法予以查找，對妨害執行的相關人員已依法采取強制措施；已將相關信息告知申請執行人并聽取意見等。實質性要件是指已窮盡財產調查措施,未發現被執行人有可供執行的財產或者發現的財產不能處置。《終本規定》還對財產報告事項、窮盡財產調查措施等設置了近乎苛刻的細化標準，包括要對虛假報告、逾期報告予以懲戒，對被執行人的存款、車輛及其他交通運輸工具、不動產、有價證券等財產情況通過網絡和傳統相結合的方式進行全方位查詢，對申請執行人的財產線索予以核實，必要時采取搜查、審計、懸賞公告措施等。通過嚴格把控無財產可供執行案件的認定標準，進一步統一執法尺度，充分保護債權人的合法權益。
（二）暢通終結本次執行程序案件的恢復機制
終結本次執行程序是程序性終結，暫時性終結，而非實體上的徹底終結，一旦發現被執行人具有可供執行財產的，應當依法及時恢復。《終本規定》明確，案件終結本次執行程序后，可通過兩種途徑恢復執行。一是申請執行人可以提供被執行人的財產線索，向人民法院申請恢復執行，人民法院經核查屬實的，應當恢復執行。二是終結本次執行程序后的五年內，人民法院應當每六個月通過網絡執行查控系統查詢一次被執行人的財產，發現財產符合恢復執行條件的，人民法院應當依職權恢復執行。通過暢通終結本次執行程序案件的恢復渠道，切實保障債權人的合法權益。
（三）完善終結本次執行程序后的救濟管理
終結本次執行程序后，人民法院還要進一步完善對此類案件的救濟管理。一是明確異議制度，充分權利救濟。《終本規定》明確，當事人、利害關系人認為終結本次執行程序違反法律規定的，可以提出執行異議，人民法院將依法予以審查。二是明確單獨管理，繼續財產查找。《終本規定》明確，對于已終結本次執行程序的案件，應當建立單獨管理制度，通過專門數據庫予以集中管理，定期查詢財產，及時恢復執行，避免一終了事，推卸責任。三是建立案件信息庫，接受外部監督。《終本規定》明確，最高人民法院將建立終結本次執行程序案件信息庫，并通過該信息庫統一向社會公布終結本次執行程序案件的相關信息，接受當事人和社會的監督，以公開促公正。四是強化執行聯動，防止惡意逃債。最高人民法院要將相關案件信息通過網絡推送給相關聯動單位，限制被執行人的高消費及非生活或者經營必需的有關消費，防止惡意逃債行為，促使被執行人主動履行。五是理順銜接機制，暢通執行轉破產渠道。《終本規定》明確，對于確無財產可供執行的執行不能案件如果符合移送破產審查相關規定的，要在制作裁定的同時，將執行案件相關材料移送被執行人住所地人民法院進行破產審查，促進大量“僵尸企業”的徹底退出，進一步激發市場活力。
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