容積率變更導(dǎo)致土地出讓金繳付
——某市科技園建設(shè)發(fā)展有限責(zé)任公司與某集團(tuán)公司國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案
一、案例簡介
某市國土資源局與某市科技園建設(shè)發(fā)展有限責(zé)任公司于2007年1月12日簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》，在合同第九條約定：“受讓人在出讓土地范圍內(nèi)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)符合建筑容積率為1.44，同時主體建筑物性質(zhì)為科研設(shè)計。”后某市科技園建設(shè)發(fā)展有限責(zé)任公司于2010年8月2日與某集團(tuán)公司簽訂《某集團(tuán)公司分部大廈項目落地某園區(qū)協(xié)議書》，雙方在協(xié)議書第十二條約定：“甲方積極協(xié)助乙方在6個月內(nèi)完成項目立項、規(guī)劃、設(shè)計等變更手續(xù)。甲乙雙方商定在不違反國家法律法規(guī)前提下，項目規(guī)劃條件為容積率≤3.0，建筑高度≤45米，建筑密度≤35%;設(shè)計和施工方案需報經(jīng)甲方認(rèn)可后方能施工。乙方于2010年12月31日前按該地塊規(guī)劃容積率要求全面開工建設(shè)，不能按期開工建設(shè)的，應(yīng)提前30日向甲方提出延建申請，但延建時間最長不得超過2個月；2011年12月31日前完成規(guī)劃批準(zhǔn)的建設(shè)項目，并確保投產(chǎn)達(dá)效?！蓖瑫r在第十六條項目土地費用中雙方約定：“該項目占地11.5畝，每畝投資強度不少于500萬元，土地優(yōu)惠單價為190萬元/畝，土地款總額為2185萬元（實際金額以國土部門測定的總面積為準(zhǔn)計算）。此轉(zhuǎn)讓價款不包括土地契稅費用以及甲方已在該地塊上投入的前期及初期建設(shè)費用，其他相關(guān)費用按國家相關(guān)法律法規(guī)和政策執(zhí)行。轉(zhuǎn)讓期間如遇國家土地政策調(diào)整，甲乙雙方按調(diào)整后的土地政策執(zhí)行?！蹦呈锌萍紙@建設(shè)發(fā)展有限責(zé)任公司與某集團(tuán)公司于2011年7月4日簽訂了《國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》中第五條約定：“本合同項下宗地的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后，乙方需要嚴(yán)格遵守出讓合同中所規(guī)定的土地使用條件，不得擅自改變原土地用途和規(guī)劃要求”。第八條約定：“甲方轉(zhuǎn)讓本合同項下的國有土地使用權(quán)時，原出讓合同、附件和登記文件中所載明的權(quán)利、義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移?！爆F(xiàn)某市科技園建設(shè)發(fā)展有限責(zé)任公司與某集團(tuán)公司就建筑容積率變更所涉及到的補繳土地出讓金的問題發(fā)生法律糾紛。
二、焦點難點和關(guān)系梳理
中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2012年2月17日頒布《建設(shè)用地容積率管理辦法》，其中第七條規(guī)定了國有土地使用權(quán)一經(jīng)出讓或劃撥，任何建設(shè)單位或個人都不得擅自更改確定的容積率，僅僅在符合下列情形之一時，方可進(jìn)行調(diào)整，（一）因城鄉(xiāng)規(guī)劃修改造成地塊開發(fā)條件變化的；（二）因城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和公共安全設(shè)施建設(shè)需要導(dǎo)致已出讓或劃撥地塊的大小及相關(guān)建設(shè)條件發(fā)生變化的；（三）國家和省、自治區(qū)、直轄市的有關(guān)政策發(fā)生變化的；（四）法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。根據(jù)寧國土資[2006]420號改變原用地條件補交土地出讓金實施細(xì)則第一條的規(guī)定，超過出讓合同約定容積率的，按前后容積率條件下的凈地地價差額補交土地出讓金。寧政規(guī)字[2013]1號南京市人民政府頒布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范工業(yè)及科技研發(fā)用地管理的意見》針對本案土地使用類型為科技研發(fā)用地作出專門規(guī)定：“科技研發(fā)用地出讓后，經(jīng)批準(zhǔn)提高容積率的，應(yīng)按規(guī)定補交土地出讓金”。對于容積率的變化，土地使用權(quán)人應(yīng)負(fù)有補繳土地出讓金的義務(wù)。
本案中國土資源局與某市科技園建設(shè)發(fā)展有限責(zé)任公司簽訂的《國有土地出讓合同》中第九條對項目地塊建筑容積率約定為1.44，是因為該項目地塊上原擬建機場，后因為國家土地政策調(diào)整導(dǎo)致該項目地塊的建筑容積率發(fā)生了變更。本次糾紛的焦點在于：某市科技園建設(shè)發(fā)展有限責(zé)任公司與某集團(tuán)公司于2010年8月2日簽訂的《某集團(tuán)公司分部大廈項目落地某園區(qū)協(xié)議書》中所約定的建筑容積率≤3.0，是否代表著某市科技園建設(shè)發(fā)展有限責(zé)任公司表示轉(zhuǎn)讓的該土地上建筑容積率可調(diào)整為最大數(shù)3.0？此條款是否應(yīng)看做某市科技園建設(shè)發(fā)展有限責(zé)任公司對轉(zhuǎn)讓的土地條件的承諾？以及在建筑容積率發(fā)生變化后，應(yīng)該由哪一方補繳土地出讓金的問題。
對于本案中法律關(guān)系的梳理的步驟主要可分為以下幾方面：首先對三份合同的簽訂主體進(jìn)行審查，本案中主體為某市國土資源局、某市科技園建設(shè)發(fā)展有限責(zé)任公司以及某集團(tuán)公司，這三方主體都具備簽訂以及履行合同的資格。其次，關(guān)注合同以及協(xié)議中約定的事項是否符合法律規(guī)定、是否存在違反法律強制性規(guī)定的情形。在對簽約主體資格進(jìn)行審查后，開展對合同內(nèi)容的具體審查工作。在本案中，某市科技園建設(shè)發(fā)展有限責(zé)任公司以及某集團(tuán)公司簽訂的合同內(nèi)容關(guān)于容積率的約定是判斷合同主體應(yīng)否享有相應(yīng)權(quán)利與承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的根據(jù)。本案中涉案合同系建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，發(fā)生糾紛的僅是涉案土地的轉(zhuǎn)讓方和受讓方，法律關(guān)系是比較明確的。同時，雙方在簽訂《某集團(tuán)公司分部大廈項目落地某園區(qū)協(xié)議書》后，并未因建筑容積率變更而就土地使用權(quán)出讓金的調(diào)整達(dá)成新的協(xié)議，而且原合同中亦未對建筑容積率變更的情況下土地出讓金如何確定做出約定。
在某市科技園建設(shè)發(fā)展有限責(zé)任公司與國土資源局簽訂的《國有土地使用權(quán)出讓合同》中所確定的建筑容積率為1.44，但后來因為國家土地政策調(diào)整，某市科技園建設(shè)發(fā)展有限責(zé)任公司與某集團(tuán)公司簽訂的《某集團(tuán)公司分部大廈項目落地某園區(qū)協(xié)議書》中建筑容積率調(diào)整為≤3.0，而建筑容積率差價所對應(yīng)的土地出讓金的繳納問題是本案中需要解決的問題。因為地方政府有權(quán)確定建筑容積率的標(biāo)準(zhǔn)，只要該標(biāo)準(zhǔn)時符合國家有關(guān)土地規(guī)劃的法律法規(guī)以及政策就是合法有效的，在本地區(qū)內(nèi)具有法律約束力，同時也可以成為法院裁判的依據(jù)。所以，本案中建筑容積率發(fā)生變化是合法有效的。然而，《某集團(tuán)公司分部大廈項目落地某園區(qū)協(xié)議書》中第十二條內(nèi)容僅是對建筑容積率提出上限要求，并非承諾建筑容積率固定在3.0。此處對合同條款進(jìn)行解釋時，應(yīng)當(dāng)運用“文義解釋”的方法：表明該項目地塊的建筑容積率可在3.0范圍內(nèi)調(diào)整，并不一定要將建筑容積率固定為數(shù)值3.0。同時，合同中沒有明確表達(dá)某市科技園建設(shè)發(fā)展有限責(zé)任公司在轉(zhuǎn)讓土地時負(fù)有保證該土地應(yīng)已獲得相關(guān)部門對容積率更改的審批，另外，聯(lián)系《某集團(tuán)公司分部大廈項目落地某園區(qū)協(xié)議書》中第十四條、第十九條第三款的規(guī)定，可以理解某市科技園建設(shè)發(fā)展有限責(zé)任公司在《某集團(tuán)公司分部大廈項目落地某園區(qū)協(xié)議書》中有要求某集團(tuán)公司項目規(guī)劃符合其科技園的整體規(guī)劃要求的目的，按這一目的，對十二條作目的解釋，只能得出該條僅有對項目地塊容積率作出3.0的上限要求從而來滿足科技園的整體規(guī)劃這一含義。因此，在《某集團(tuán)公司分部大廈項目落地某園區(qū)協(xié)議書》中并未涉及到由誰繳納土地出讓金的問題。
另外在某市科技園建設(shè)發(fā)展有限責(zé)任公司與某集團(tuán)公司于簽署《某集團(tuán)公司分部大廈項目落地某園區(qū)協(xié)議書》后又于2011年7月4日簽訂了一份《國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》，合同中第五條明確的約定了：“本合同項下宗地的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后，乙方須嚴(yán)格遵守出讓合同中所規(guī)定的土地使用條件，不得擅自改變原土地用途和規(guī)劃要求?！庇纱丝芍臣瘓F(tuán)公司應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守某市國土資源局與某市科技園建設(shè)發(fā)展有限責(zé)任公司于2007年1月12日簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》中所規(guī)定的土地使用條件，在政策變化后也應(yīng)當(dāng)遵守變化后的土地使用條件。此外，第八條規(guī)定：“甲方轉(zhuǎn)讓本合同項下的國有土地使用權(quán)時，原出讓合同、附件和登記文件中所載明的權(quán)利、義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移?！庇纱丝芍?，某集團(tuán)公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)某市科技園建設(shè)發(fā)展有限責(zé)任公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與某市國土資源局出讓合同中隨之轉(zhuǎn)移的義務(wù)，由于《國有土地使用權(quán)出讓合同》中并未涉及到對于建筑容積率發(fā)生變化后的土地出讓金繳納的義務(wù)，因此，某集團(tuán)公司所享有的依然是原出讓合同中規(guī)定的容積率。
三、案例評析
合同的履行是指締約雙方當(dāng)事人依照合同約定享有權(quán)利、履行義務(wù)的過程。合同的履行是實現(xiàn)雙方最初合意的關(guān)鍵，同時這一階段也是法律風(fēng)險比較聚集的一個階段。由于一份合同至少會涉及到兩方當(dāng)事人，所以合同得以全面地履行完畢才是雙方利益得以實現(xiàn)的最佳狀態(tài)。在國有土地出讓合同和國有土地轉(zhuǎn)讓合同中，國有土地出讓金都可謂是一筆巨款，受讓方為此投入的成本是可想而知的。一旦這類合同在履行過程中發(fā)生問題，合同雙方都會產(chǎn)生較大損失。容積率是指某一基地范圍內(nèi)，地面以上各類建筑的建筑面積總和與建設(shè)用地面積的比值。當(dāng)今社會，地價可作為衡量土地利用經(jīng)濟(jì)效益的核心指標(biāo)，可用地價來衡量土地集約利用程度以及土地開發(fā)的強度。而建筑容積率作為土地開發(fā)強度控制指標(biāo)體系的核心，是聯(lián)系土地利用、城市規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紐帶。建筑容積率是土地供應(yīng)過程中重要的控制性指標(biāo)，會直接影響到利潤問題，所以當(dāng)建筑容積率發(fā)生變化時，會產(chǎn)生“牽一發(fā)而動全身”的效應(yīng)。本案中，由于政府政策變化而導(dǎo)致建筑容積率發(fā)生變更，從而引發(fā)關(guān)于繳納土地出讓金的糾紛。某集團(tuán)公司在未向相關(guān)部門申請容積率變更并或?qū)徟那疤嵯拢醋兏鲎尯贤嘘P(guān)于容積率的規(guī)定進(jìn)行項目建設(shè)，不僅應(yīng)承擔(dān)補繳超容積率部分的土地出讓金，還將面臨政府有關(guān)部門的處罰。
為了加強房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控，進(jìn)一步規(guī)范土地市場的用地管理，國土資源部門《關(guān)于嚴(yán)格落實房地產(chǎn)用地調(diào)控政策促進(jìn)土地市場健康發(fā)展有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)[2010]204號）中明確規(guī)定：“堅決制止擅自調(diào)整容積率行為。經(jīng)依法批準(zhǔn)調(diào)整容積率的，市、縣國土資源主觀部門應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)調(diào)整時土地市場樓面地價核定應(yīng)當(dāng)補繳的土地出讓價款。”由該規(guī)定可知，建筑容積率不能隨意約定與更改，要受國家以及地方政策的約束。同時建筑容積率關(guān)系到國有土地出讓與轉(zhuǎn)讓的很多方面，所以在國有土地出讓合同以及國有土地轉(zhuǎn)讓合同中，當(dāng)涉及到建筑容積率變化時，應(yīng)當(dāng)著重注意約定關(guān)于建筑容積率差價部分所對應(yīng)的土地出讓金繳納主體的問題。
對于本案中所涉及糾紛比較好的應(yīng)對策略在于，當(dāng)建筑容積率發(fā)生變化之前就在合同中做出相關(guān)約定，或者后續(xù)就該事項簽訂補充協(xié)議，明確建筑容積率差價部分所對應(yīng)的土地出讓金的繳納主體。這樣能夠避免在合同履行過程中，出現(xiàn)因為需要補繳土地出讓金而產(chǎn)生相應(yīng)的法律糾紛。
單位：江蘇朗華律師事務(wù)所 作者：袁華（實習(xí)律師）
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